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权责失衡的社区治理
发布时间:2021-09-06

  [摘 要]街居之间行政压倒自治、部街之间条条牵制块块、基层组织之间相互推责而又争权夺利、基层组织与居民之间若即若离互不担责是社区治理中权责不对称的集中体现。社区治理权责失衡同基层组织自身能力、压力型政府体制、公共责任体制和法律制度规范等多重因素直接相关。推动社区治理权责一致,需要坚持多元合作的理念、问责追溯的策略、制度为本的导向这三大基本原则,同时还要明晰政府职能定位、划清居委会权责范畴、提升居民理性参与能力、构建合理的基层组织关系。

  [基金项目]2013年上海市哲学社会科学规划课题“基于政府信任的社会管理模式建构研究”(2013BZZ001)

  [作者简介]陈朋,江苏省南通市行政学院副教授,法政部主任,华东政法大学法学博士后流动站科研人员。

  社区治理是一种合作共治的过程,体现为治理主体本着互惠互利的原则而相互作用、相互促进。合作共治是建立在权责一致的基础之上的,但事实上,权责失衡已经社区治理的突出障碍和现实常态,并成为阻挠社区集体行动、破坏社区治理结构、影响社区治理绩效的内隐之源。

  在上海市社区开展的调研为本文提供了基本的数据支撑。近期,笔者组织的课题组先后在上海市闵行区、普陀区、长宁区、杨浦区、宝山区、浦东新区、闸北区、黄浦区、徐汇区、青浦区、奉贤区等11个区29个镇(街道)73个社区开展了较长时间的调研。调研主要采取问卷调查、深度访谈、召开座谈会等方式进行。问卷调查在上述11个区全面展开,主要面向所涉及的镇(街道)干部、区政府有关职能部门负责人、社区基层组织工作人员(如居委会、业委会、物业公司、社区社会组织等)、社区居民(含外来务工人员)等群体。共发放1150份问卷,回收有效问卷986份,有效率占85.7%。深度访谈主要面向镇(街道)分管工作的副镇长(主任),社工委主任,区民政局、城管局、建设局、人社局等相关部门负责人,以及居委会、业委会、物业公司负责人,共计访谈389人。座谈会主要以区为单位,由相关职能部门负责人参加,先后召开8次座谈会,每次座谈会大约2个小时。

  调研发现,虽然分析权责关系并不是一件容易的事情。但是,以社区治理主体为中轴来研判其权责关系对社区治理的影响既具有合理性,也具有可操作性。基于此,本文试图通过解析治理主体的权责关系,以研究社区治理中权责失衡情况。

  从法理意义上讲,镇(街道)与居委会之间是指导与被指导的关系,而不是领导与被领导的关系。但在现实中,镇(街道)掌握着权力,居委会只有服从和落实的责任,权力和责任的天平始终难以平衡。在行政惯性不断延续的治理逻辑里,镇(街道)往往会给社区布置诸多必须要完成的“刚性任务”,却不随之付诸相应的权能和资源,镇(街道)多是“只提要求不供政策”,“只要结果不问方法”,“只给责任不给权力”。长此以往的直接后果就是行政压倒自治:行政权能优势较为明显,而居委会等自治组织较为被动;行政有权、自治萎缩成为一种常态。

  在权责失衡成为常态和共性难题的情况下,问题集中表现在“政府布置任务,却不给予相应的政策或经费、人员支持;基层组织在日常工作中遇到困难,得不到业务部门的指导;基层组织在完成政府布置的工作任务中出现失误,政府将责任推卸给基层组织”等方面。如表所示。

  表面上看,镇(街道)与居委会之间权责不对称,同政府交付的任务和各种考核评比有关,与居委会自身能力不强有关,但是从深层次看,其症结乃在于压力型政府体制。中央编译局荣敬本教授在河南省新密市调研基层政府运作机制的时候提出了“压力型政府体制”的概念[1] 。按照荣敬本教授的解释,在中国五大层级的政府体制里,上级政府会利用自身手上所掌握的权力和资源,给下一级政府布置工作任务,并辅以相应的考核手段和奖惩措施。下一级政府领受任务后,采取同样的措施将任务分解下派。于是,类似于“分包商”的政府角色开始显现,并且不断延伸到镇(街道)与居委会之间。“作为区政府的派出机构,街道办事处要完成大量的工作任务,但是它的精力和能力又是极为有限的。于是,街道办事处便借用体制惯性,也把各项任务进行分解,不断安排给社区居委会,与此同时还仿效行政考评指标体系,建立起相应的考核指标,对居委会进行绩效评估,并与居委会干部的收益(工资、待遇、嘉奖)挂钩。”[2]然而,由于这一体制本质上是一种行政科层体制,它注重的是自上而下的“命令—服从”,对权责关系的关注也多是单向的而不是双向的。所以,在街居之间延续而来的是权力不断向上责任却逐渐向下。访谈中,超过8成的受访者认为,在街居之间没有匹配和均衡的权责关系,唯有行政压倒自治的尴尬。

  尽管作为“条条”的区政府职能部门与作为“块块”的镇(街道),二者在根本利益、最终目标等方面具有一致性,但是由于具体的利益追求和面临的考核标准不一样,导致二者存在诸多差异,进而产生通常意义上的条块矛盾:条条牵制块块。也就是说,在这种矛盾中,街道并没有占据有利地位,而是处于尴尬境地。“责任无穷大、权力无限小”是其最直观的描述。责任大意味着在社区治理过程中,要处理很多自身难以独立应对的硬性任务,如社区规划、信访维稳、文明创建等等,同时还要应付各种考核检查;权力小意味着可控街道自身支配的权力非常有限,尤其是缺乏行之有效的执法权和违章违法制裁权。一句通俗的概括就是,“有权的不负责,负责的却无权”。对普陀区一街道办副主任的访谈也许能形象描述这种状况:

  现在提倡治理、共治,但实际上各部门还是将大量的事务丢给街道。说得不好听点,街道就成了一些部门的派出机构,而不是区政府的派出机构。需要出力的时候,需要我们承担责任的时候有我们,而有权有利的事情却将我们抛之脑后。如果这种状况不改变,单纯地居委会的权责对称,也是不现实的。毕竟,问题在下面,根子还是在上面。

  无独有偶,徐兴林(2013)、刘士林(2014)、唐亚林(2014)、韩承鹏(2013)等人对上海市社区治理的研究也分析了这种类似情况。

  镇(街道)与区政府职能部门之间的权责失衡,其重要原因在于公共责任体制的缺失。美国著名的公共行政学家莫舍(Mosher)认为,政府权力的公共性决定了公共责任是公共事务治理的重要准则。“从起源上来说,公共责任事实上是公众与代议机构之间的委托代理关系,公众将公共资源、公共资金、公共权力委托给代议机构,代议机构再托付政府来完成公共事务。政府作为代理人,要完成其承担的公共责任,必须建立相应的行政机构,将公共资源、公共资金、公共权力分配它们,同时将公共事务在各政府机构之间进行划分。”[3]但是,政府也是理性“经济人”,会在自利性的驱动下进行权衡和算计,继而选择对自己有利的行动策略。显然,在这种情况下,公共责任对它来讲似乎是一种象征性的政治口号,极少付诸实际行动。上海市社区调研发现,对于社区治理,在镇(街道)和区政府职能部门之间不是没有责任机制,而是责任机制缺乏“公共性”,进而导致权责失衡。其实,无论是区政府职能部门还是镇(街道),本身都具有扩张权力、推卸责任的冲动,只不过在博弈过程中,区政府职能部门占据上风,镇(街道)处于不利位置。结果就是,相比较区政府职能部门而言,镇(街道)承担了过多的责任但没有履行责任的相应权力,区政府职能部门虽然掌控了大量的治理资源和重要权能,但是分担的责任并不多。缺乏公共性的权责机制,使社区治理陷入困局。

  调研发现,居委会、物业公司和业委会也因权责关系不明而相互推卸、争权夺利。而且三者之间权责不明的关系,在社区治理中最容易显现,所以很多受访者将其归结为头号问题。如下图所示:

  居委会与物业公司之间围绕权责而产生的角力行为非常普遍。调研数据显示,高达79.3%的受访者认为,在居委会与物业公司之间的矛盾纠纷,主要是因彼此权责不清而引起。根据《城市居委会组织法》的规定,居委会有义务协助政府做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。而物业公司也有负责社区卫生、绿化等责任。由于二者的职责范畴有重叠和交叉之处,因此,出现“撞车”继而互相推卸的情形并不少见。同时,居委会为完成政府交代的各项任务,往往要求物业公司予以配合,而物业公司又根据《企业法》和委托合同认为这些职责超出其范畴,因此不愿意配合。面对责任,二者能推就推、能躲就躲,但是面对争权夺利的事情却唯恐不及。比如,二者都认为自己有权利制定小区管理规则,于是均从自己的角度制定小区管理办法。很显然,这种情况极易使小区管理出现矛盾,而一旦产生矛盾,都认为自己的权利是正当的,对方则不合法。

  在居委会与业委会之间,情况同样如此。根据上海房管局的统计资料,截止2014年年12月,上海城区已有8205个小区成立业主委员会,占小区总数的83%,组建率居于全国之首。但是,在已经成立的业委会中,能正常运转仅12.3%。这种情况实际上暗含了业委会的成长发展的困境:同房管局、街道办等政府机构相比,业委会处于绝对的弱势地位(不排除存在极少数较为强势的业委会),一些业委会的产生、换届、维权都要得到街道、房管局的审批和同意。而由于行政惯性的延续,居委会的日常运作实际上蕴含着政府的影子,所以,在居委会与业委会的交往中,居委会的“腰板也很硬”,自感有政府“撑腰”,对业委会占据着有利的权势地位而较少为分担责任。而业委会认为自己是业主选举产生的,有权代表业主监督居委会,居委会不能只负责完成政府交代的任务,还要回应居民的需求,积极推动社区自治。于是,二者之间同样矛盾丛生。但是总体上看,居委会还是占据优势地位。对此,何海兵(2014)、马西恒(2012、2013)等人的案例研究也能予以佐证。

  物业公司与业委会在组织性质上二者各不相同,但比较直观的感受是,业委会对物业公司无权制约。理论上讲,业主可以自行决定聘请物业公司,但实际上很多物业公司是由开发商自主设立的,很少征求业主意见。面对纠纷,业主一般以拖欠物业费为手段进行反击,但往往以败诉而终。物业公司希望在征收物业管理付费、安全教育、社区卫生等方面得到业委会的支持,但业委会往往以缺乏组织手段等理由极力推卸责任。

  这些基层组织之间权责失衡,同法律规范的缺失不无关系。以居委会为例。《居民委员会组织法》虽然明确了居委会是群众自治组织,但对自治的范围没有细化,这为政府干预、控制居委会制造了机会。比如,规定居委会的“工作经费及成员的生活补贴由基层政府规定并划拨”,这实际上预示着居委会囿于生存的压力根本无以抗拒政府下达各项有责无权的工作任务和考核。业 委会同样如此。虽然《物业管理条例》明确规定,小区的物业管理权力机构——业主大会及其常设机构业委会以合同方式与物业管理企业建立物业管理关系,负责协调业主、物业管理企业之间的关系。但是,对业委会的法律地位并未作出明确界定,从而直接导致业委会成立难、权责不明等困境。

  作为个体,居委会、业委会和物业公司之间是相互推卸、争权夺利,但当这些社区基层组织成为一个整体并与社区居民交往时,情况又发生了很大变化。

  美国著名的组织行为学大师保罗.赫塞博士一直在告诉人们一个简易的道理:相对于组织而言,个人始终处于弱势地位。这种判断也适合于社区治理。在居委会与居民之间,居委会处于有利地位:凭借行政依附的特殊优势,居委会在一定范围内保持着对居民个人的权能优势,但是这种权能优势是短暂和松散的。更多情况下,居委会与居民之间是一种若即若离的关系。居委会不对居民个人实施权责分配和考核,居民对居委会的监督和评价也极为有限和脆弱。之所以如此,同单位体制直接相关。虽然近些年来单位制在不断松绑,但是其实际影响依旧。居民的生老病死、职务晋升、福利待遇等基本利益诉求都直接关联于所在单位,与社区无涉。这是城市社区在空间结构上与农村社区最大的迥异之处。所以,对于一个居民来讲,其关注的重心自然不在社区而在单位,进而对居委会的权力大小和责任履行情况也就不甚关心。

  居民(业主)与业委会之间也是一种松散的权责联盟。从制度设计上讲,业委会代表居民(业主)行使自治权,维护居民(业主)的合法权益。然而,在现实中,大多数居民(业主)极少参加业委会的活动,对此业委会无权制约。而对于业委会的某些行为,居民(业主)也极少有权力进行监督和调控。

  在居民与物业公司之间,大多数情况是居民处于弱势地位。面对物业公司的野蛮行为,处于分散状态的居民只能忍气吞声。但是,也不排除物业公司处于脆弱地位的少数情况。比如,在一些社区,住在高层的业主要求维修、更换电梯,而住在低层的业主认为自己可以不用电梯,为此拒交维修费。拒交维修费,电梯就不能运行,住在高层的业主就会责怪物业公司,于是就拒交物业费。 面对这种局面,物业公司多是无可奈何,至多 只能“用脚投票”,选择离去。

  权责失衡已成社区治理的现实常态,并成为阻挠社区集体行动、破坏社区治理结构、影响社区治理绩效的内隐之源。

  从理想层面讲,责权对称是一个组织健康发展的必备基础。然而,对于社区治理而言,权责对称的情况似乎从未出现,权责失衡的情况却是其常态。对此,调研数据作出了有力证明。高达83.3%的受访者认为,“有责无权的情况很普遍”。详见下图:

  有责无权带来了严重的负面后果:一方面是正常的治理活动无法开展,“大量的时间和精力都在应付不得不完成的各种说起来很重要但是做起来没有实际意义的任务和考核”;另一方面是给基层组织带来了巨大的精神负担、思想压力乃至“煎熬”,尤其是面对信访维稳、招商引资、计生宣传等附带有一票否决式的工作时,基层组织更是“诚惶诚恐”。

  如何破解社区治理中权责失衡的困境,推动实现均衡的社区治理,是人们在讨论地方治理乃至国家治理时必须关注的重点问题。总体上看,权责一致的社区治理首先需要坚持三个基本原则。

  其一,坚持多元合作的理念。当前的社区,不仅面临开放、无界的信息传播环境,而且还面临多元、更加宽泛的参与主体。这种客观情况带来的最直观结果就是社区治理不能再继续沿用传统、简单的治理模式,而必须坚持协商合作的治理理念。事实证明,单纯依靠政府“独自打保龄球”的社区治理模式既不符合现实需求,相反还会产生更多的问题。因而,应努力坚持“协商合作”的社区治理理念。这种“协商合作”的社区治理理念强调合作,而不是推卸。作为一种基于共同参与、共同出力、共同安排、共同主事等互动关系的伙伴情谊的治理理路,它鼓励居民、干部、社区组织本着权责对称的理念参与社区治理,借此形成对话,凝聚共识。理念是行动的先导,只有树立这种理念,社区治理才会做到权责对称。

  其二,坚持问责追溯的策略。只有实行问责,才能与倡导积极责任意识一道成为治理背景下确保权责一致的重要保障。 也就是说,在社区治理过程中,不管事后还是事前都要加强问责,以确保权力与责任一致。如果事后发现因权责不一致而导致产生治理问题,则启动追溯机制继续问责。但是,这种问责应该是坚持过程导向而不是唯结果的,即从社区治理的发生、发展和终结等过程上加强约束和监督,而非单纯追求归责于结果。

  其三,坚持制度为本的导向。作为一种秩序的制度,其主要功能是规范人们的行为及确保合理的行为预期,使复杂的社会行为关系得以规范简化,减少不确定性,降低交往成本,使分工合作得以实现。因而,在推动权责一致的社区治理时,应该坚持制度思维,以明确的制度规范划定各大治理主体的权责范畴,防止权责不明。同时还要看到,制度不在多,而在于精,在于务实管用,突出针对性和指导性。如果空洞乏力,起不到应有的作用,再多的制度也会流于形式。因而,要增强相关制度的执行力,要以严格规章制度引导、监督社区治理在权责一致的情况下运行。

  其一,政府:明确职能定位,营造权责对称的外部环境。首先,政府要明确自身角色、定位,将自身定位于社区治理的帮助者而不是领导者,其主要职责是对社区治理作出统筹规划、综合安排,最大限度地实现社区治理资源的优化配置,公平协调多元主体之间的矛盾和冲突,而不能将自己看作社区建设的直接行动者。其次,真正实现有限政府、服务政府的转型。告别口号式的叫喊,真正主动让渡部分一些与社区公共事务无关的事权,切实将政府职能转变到公共服务上,而不能事无巨细地干预社区治理。尤其是要从制度层面明确规定政府与居委会的权责范畴,该是政府承担的责任,政府不能推卸,该是社区协助完成的,社区不得拒绝。

  其二,居委会:明确权责,提升自治权威。首先,明晰居委会的组织属性。居委会既不是一级政府组织,也不是营利性企业,更不是事业单位,而是带领居民开展社区自治的群众自治组织。因而,街道办事处只具有社区治理的指导权和监督权,居委会拥有包括财产自治权、内部公共事务决策权、社区工作者的选聘权、社区日常事务管理权和对政府部门及其派出机构、社区内各服务机构的监督权等。其次,科学划分权力清单,增强社区自治能力,提升角色权威。社区的权力清单包括社区事务决策权、政府事务建议权、不合理工作拒绝权、社区治理自主权等,还可以通过做强做实监督权,监督政府按照权责一致来参与社区治理,监督物业公司履行经营合同、尽职尽责提高物业服务。

  其三,居民:积极理性参与,形成社区支持力量。有效的居民参与是社区健康发展的重要条件,也是构建科学合理的权责关系的重要保障。因此,要通过将居民的现实利益与社区公共利益有效结合起来,提升社区服务水平、以实在业绩吸引居民参与等途径努力提高居民的参与意识。此外,搭建参与平台,形成社区向心力,培育公共精神,提升社区认同,也都是可以积极探索的。

  其四,物业公司、业委会等社区组织:理清职责,共担共享。凡涉及物权相关内容的应交由业委会负责,以防业委会和居委会在调整对象、调整区域以及工作职责上出现交叉重叠现象。按照《企业法》和《物业管理条例》的有关规定,明确物业公司的职责范畴主要是:依照业委会委托合同的约定为居民提供保洁、保安、卫生等方面的服务,并接受政府和居委会的检查、监督、协调和指导。同时,还要理顺关系,共担共享。坚持政企分开,协商确定居委会与物业公司的权益划分,居委会一般不从事与物业管理范围相同的经济活动。

  [1]荣敬本.从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革[M].北京:中央编译出版社,1998.235.

  [2]陈朋.从任务型自治到民主合作型治理——基于上海市社区调研的分析[J].中国行政管理,2010,(2):117.

  [3]郑石桥,杨婧.公共责任、机会主义和公共责任审计[J].中国行政管理,2013,(3):105.



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